鳳翔田地荒蕪、流民遍野。流民王老漢告訴蘇軾，西夏侵犯邊境、燒殺搶掠，邊境上的百姓只好內遷，大家想在鳳翔安身存命。然而，鳳翔法曹張璪卻不許饑寒交迫的難民進城。蘇軾反復勸說，并承諾自己一力承擔相關責任后，張璪才打開城門，蘇軾將難民們安排進鳳翔府衙暫時棲身。第二天，蘇軾又簽署具認狀，開官倉放糧，糧倉瞬間空空如也。面對著城中難民無衣無食，自己所為又極為有限，而自己在皇宮向仁宗請命地方時的情景如在眼前，蘇軾感慨萬千，嘆息自己志大才疏。蘇軾偶然發現了城西廢棄已久的軍營，決定整修軍營，把難民們安置到這里。為了解決難民們吃飯和鳳翔田地因為勞力不足大多荒蕪的問題，蘇軾想出讓由政府居中，難民租種本地百姓的荒地的辦法，不料本地百姓因為曾有難民偷食過他們的糧食并不信任難民，雙方還在田地里發生打斗，蘇軾趕到制止，但卻更難勸說本地居民租地給難民們。